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阿坝县人大常委会关于产业扶贫与集体经济发展的调研与思考

来源:阿坝县人大常委会
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更新日期:2017-10-12

为全面了解掌握我县产业扶贫及集体经济发展现状,科学谋划推动产业扶贫和集体经济发展,今年6月以来,县人大常委会按照县委安排,成立了专题调研组,先后深入德格、安斗、四洼、龙藏、哇尔玛、麦昆、贾洛、阿坝镇以及产业园区等开展实地调研,与乡村干部、贫困户和经营业主进行深入交流,并组织州县代表会同县级相关部门召开座谈会,广泛收集产业发展意见建议,全面准确掌握我县产业扶贫及集体经济发展的基本情况,深入分析存在的问题,积极寻求产业发展的有效举措,为县委决策提供第一手资料。现将调研情况报告如下:

一、我县产业扶贫及集体经济发展取得的成效

近年来我县始终把培育优势特色产业作为脱贫奔康最基础的选择,立足丰富的耕地、草场资源,独特的自然人文景观、充足的光热资源以及三省结合部的区位优势,科学优化产业布局,积极发展生态农牧业、特色旅游业、绿色工业和现代商贸物流业,走出了一条高原藏区符合我县实际的产业扶贫之路。

(一)产业发展布局不断优化。立足区域资源禀赋,坚持走特色化、差异化发展,对不同区域发展进行了科学定位,确立了“生态一产、绿色二产、现代特色三产”的发展思路,确定了“一核一轴三带”经济发展布局。即以生态加工业、现代服务业、金融信息业和社会事业综合率先发展为引领,打造阿坝县政治、经济和文化中心,建设县域经济发展首位城镇;以生态农业、现代服务业和绿色工业为重点,统筹发展畜牧、商贸、能源和旅游等产业,建设全县生态经济集聚区,打造县域经济支撑轴;以现代畜牧业、旅游业和新能源为重点,建设全县草原生态经济发展示范区。制定完善了生态农业、绿色工业、特色旅游业和现代商贸物流业发展规划,并按照产业发展布局规划,不断实践探索,目前呈现一二三产竞相发展的格局,给阿坝县产业培育发展指明了方向,增添了信心。

(二)产业发展政策不断完善。基于我县地理位置偏僻、交通信息闭塞、发展资金短缺、产业技术空白、产品市场隔离这一实际,县委政府通过健全完善机制、强化服务保障等举措筑巢引凤。制定出台了系列产业结构调整扶持意见、办法以及产业发展培育保护措施,建立了新型农业风险防范机制,从资金、土地、金融、保险等方面给予大力扶持,为现代农业发展提供了政策支撑。科学编制了产业扶贫及集体经济发展总体规划,明确了产业扶贫及集体经济发展的目标、路径、举措。建立了产业扶贫资金统筹整合平台,设立产业发展资金、技能培训专项资金和农村青年创业就业基金,加大农村小额贷款力度,为现代农业发展提供了资金支持。

(三)产业发展模式不断创新。县委政府在加大产业扶持的同时,基于我县农牧民思想观念陈旧、劳动技能差、增收渠道窄,分散经营科技含量低、效益差等实际,积极探索产业发展及集体经济发展模式,大力培育产业发展经营主体,培育农业专合组织14个、家庭牧场31个,建立农发公司9家,为现代农业发展培育了主体力量。加大招商引资力度,先后引进天赐阳光、奇山农业、欣荣晟等企业入驻,盘活了闲置的耕地资源,促进了农牧民增收。尤其是围绕产业扶贫大力发展集体经济,先后培育炉具加工、牲畜屠宰、藏装缝纫、物流快递、青稞加工、农业机械租赁,五金、药材交易、中低温食用菌、青冈木耳种植、牦牛绵羊养殖等集体经济36个,其中年收入超过100万元集体经济2个,50-100万元的集体经济1个,20-50万元集体经济2个,20万元以内的集体经济14个。创新探索产业发展经营模式,阿坝镇“支部+合作社+农户”的集体经济发展模式、麦昆乡中低温食用菌“园区+业主+集体+农户“的产业扶贫模式、神座村“集体+能人+农户”的乡村旅游发展模式,成为助农增收可复制借鉴的模板。

(四)产业发展动能不断提高。通过园区、基地、专业大户等新型经营主体的示范引领,通过各级党委政府的宣传发动、激励扶持,全县上下产业发展的动力和能力均有大幅度的提高。乡党委政府和村两委干部转变过去听令才干的被动发展状态,能主动结合资源禀赋、区位优势开动脑筋,想办法、找门路,因地制宜、因村施策地制定各乡村的产业发展规划和集体经济发展方案,全县农牧民自主发展的内生动力和能力均有明显的提升,产业结构调整的积极性明显增强。中上阿坝地区部分农牧民在产业发展上已经不是停留在土地流转租赁上,而是开始自主经营、自我发展。各莫雄哇村群众今年自主种植绿豌豆达1200余亩,预计实现纯收入达80余万元;查理乡神座村村民克服等靠要思想,在村“两委”及外出经商人员的带领下,积极投工投劳发展乡村旅游;阿坝镇二村利用区位优势,集资修建物流中心,发展现代商贸物流业。

(五)产业发展的收效不断提高。在园区基地示范带动下,农牧民从土地流转和务工中获得一定收入的同时,园区基地把务工变成生产技能培训课堂,让农牧民在培训中就业,在就业中培训,先看后做、边看边做,示范带动当地群众陆续跟进,实现农牧民收入、劳动技能和产业结构调整“三丰收”。通过专家研发→大棚实验→基地示范→农户推广的科培流程,莴笋、豌豆尖、绿豌豆、娃娃菜等一大批新品种得到推广;根外追肥、种子直播、病虫害防治无害无毒化等新技术得到使用;一大批农产品获得无公害、绿色有机产品认证;传统的“三天农业”生产方式得到转变,长期“等、靠、要”的陈旧观念逐渐破除。

二、我县产业扶贫及集体经济发展存在的问题及原因分析

调研发现,当前我县产业扶贫及集体经济发展中存在最突出的问题是,产业扶贫与集体经济发展收益不明显,甚至多数贫困村产业发展上的政府投入“打了水漂”,集体经济发展举步维艰。尤其在种养殖业的投入上,一度时期风生水起、如火如荼,其结果是收效甚微、事与愿违。据统计2013年以来,政府在农牧业产业发展上投入资金达到5000余万元,引企业、建园区、建基地,其目的是通过园区基地的引领示范带动农牧民转变生产观念、调整种养结构、提升劳动技能,促进农牧民增收,但截止目前,除中低温食用菌基地外,曾经红红火火的园区人去田空,土地荒芜。究其原因是经营者无利可图。而至今尚在投产的中低温食用菌基地,也是入不敷出,举步维艰。精准脱贫以来政府大力扶持集体经济发展,试图以集体经济助推产业发展,仅2015年以来年均投入发展资金200万元,但截止目前尚有17个集体经济有发展资金注入,但无集体经济收入,尚有60%的村未建立集体经济,属“空壳村”。具体来看,我县自然条件、资源禀赋以及干部群众思想观念、能力素质等发展要素不足,严重影响和制约产业扶贫及集体经济发展的进程和效益。

(一)产业扶贫及集体经济发展的自然条件相对恶劣。阿坝县地处青藏高原的东南边缘,境内最高海拔5141米,最低海拔2857米,县城海拔3290米,境内径流分属长江、黄河两大水系,属大陆高原性气候,无明显四季之分,昼夜温差大,无霜期短,太阳幅射强,年均气温4℃。除青稞、绿豌豆、马铃薯,油菜和高原露地蔬菜外,无其他可种植的农作物,集中连片的15万亩土地资源优势无法体现发展优势,加之高寒、冷湿、干旱为主的高原气候,致使雹灾、雪灾、霜灾洪涝等自然灾害频发,每年因雹灾造成的种植业经济损失达200万元以上,因雪灾造成的畜牧业损失达1000万元左右,农牧民一年的辛勤付出时有一夜之间付之东流。与种养殖有关的产业扶贫集体经济靠天吃饭,抗风险能力不足,农牧民发展种养殖业的意愿不强。如2015年,天赐阳光调整种植结构,种植荷兰豆达400余亩,荷兰豆长势喜人、品相较好、产量较高、市场价可观,但刚进入采收时节,一场并不大的冰雹损害了荷兰豆品相,收购价格严重下跌,业主亏损较大,第二年放弃种植。去年,气候干旱,严重影响绿豌豆的收成,致使今年绿豌豆种植面积较往年相比不同程度下降。

(二)产业扶贫及集体经济发展的思想观念相对落后。乡村两级组织对产业扶贫及集体经济发展的重要性认识不足,期望值不高,缺乏长远眼光,认为产业扶贫和发展集体经济费力不讨好、吹不见米,风险系数大,存在等待或观望思想,在产业扶贫和集体经济发展上主观能动性不强;农牧民群众产业发展观念和生产方式落后,粗放经营、广种薄收现象突出,商品意识淡薄、自给自足的小农经济严重;贫困群众等靠要思想相对严重,习惯把脱贫的希望寄托在扶贫救济上,自我发展的意愿不强。调研发现,尚有50%的乡村对发展产业和集体经济的积极性主动性不强,产业扶贫和集体经济发展的规划方案停留在口头上或材料上;60%以上的农牧民群众对产业扶贫和集体经济发展漠不关心、一脸茫然,认为产业发展就是满足基本口粮,多数群众希望政府通过扩大低保覆盖面、提高低保补助标准来增加收入。

(三)产业扶贫及集体经济发展的基本要素相对匮乏。阿坝县气候恶劣、地理位置偏僻、交通信息闭塞、农牧民生产观念滞后、劳动技能较低,发展集体经济的空间有限、潜力不足,尤其是茸安、柯河等深度贫困地区土地、草场、劳动力等自然资源稀缺,交通等基础设施滞后,产业扶贫及发展集体经济的空间有限、潜力不足。如茸安乡木耳和羊肚菌种植技术相对成熟、种植已经达到一定规模,但由于交通不便,远离市场,木耳和羊肚菌难以进入市场、成为商品,不能给群众带来收入。

(四)产业扶贫及集体经济发展的能力水平相对低下。全县上下适应市场经济的能力弱,对产业扶贫及发展集体经济的思路不清,办法不多,经营管理不善。对集体经济的发展规划缺乏深度分析论证,不考虑资源优势群众意愿不求经济效益和市场需求,盲目发展。产业发展思路不清推进迟缓。部分乡村两级组织和相关部门发展思路不清晰,产业发展缺少思路门路项目支撑,还不同程度存在等待观望思想和畏难情绪,在具体发展项目、发展措施上仍没有实质性的进展或突破,无项目规划、无资金投入,工作更多还停留在设想层面上。产业发展精度不准,盲目上马。对产业及集体经济的发展规划缺乏深度分析论证,不考虑资源优势、群众意愿和市场需求,不估算经济效益和群众收益,人云亦云,跟风从众,产业发展精准度不高,同质化低端化现象严重,甚至存在盲目发展现象,未能形成“一乡一业,一村一品”的产业发展布局。调研发现,大多数乡镇在集体经济发展上,均想通过买铺面和工程机械进行租赁获得收入,完全忘记了市场需求。产业发展压力不够,落实不力。部分乡镇没有及时将发展指标任务以及责任和压力分解传导到基层党组织和包村工作组,未能充分发挥村组干部和群众的主观能动性,未能层层压实乡村干部在产业扶贫中的责任,对空壳村、难点村没有作重点分析研究,主动思谋不够,办法主意少,坐等上级部署安排,主动推进不力。产业发展经营不善,监管不力。部分乡镇和村级组织经营管理意识不强,未建立具体的集体经济经营管理制度和收益分配制度,一些采取委托经营的集体经济未及时订立合同协议,有的以口头约定代替书面协议,集体资产、资源在经营过程中存在监管漏洞。调研发现安斗乡派克村由政府投资150万元、购羊400只发展藏系绵羊养殖产业,村集体委托2户群众进行养殖,由于经营管理不力,当年死亡120余只。部分村干部为降低风险当“甩手掌柜”、贫困户“凭轼旁观”,将集体资产简单处理,每年收取承包费,导致集体资源利用率低,村级集体经济收入不高。产业发展督导不够,帮扶不力。部分乡镇履行主体责任不到位,逐村制定发展规划后,对规划的落实缺乏具体指导和行之有效的跟踪问效。大多数县级联系帮扶单位工作主动性不强,落实指导帮扶责任不到位,没有从指导具体业务、协调项目资金等方面帮助包挂联系村开展工作。

(五)产业扶贫和集体经济发展的统筹联动相对不力。虽然县委政府要求将各种资源、各方力量向脱贫攻坚聚焦聚合,确保同向发力,但调研发现,各乡镇、各部门的联系联动不够紧密,统筹整合乏力。产业发展基础信息不一致。各乡镇、各部门之间相关材料数据的共享机制不健全,一些基础性的数据存在出入,相关材料中对产业扶贫的问题、困难以及效益等方面反映、分析、研究不透不全,产业扶贫的基础性工作仍存在着不扎实、不细致、不具体的情况。致富带头人参与产业发展不积极。我县各乡村的致富能人、商人也为数不少,由于宣传动员、政策的出台和引导工作不力,未能激发他们的社会责任感,使其主动参与产业扶贫的意识不足,特别是对扶持贫困户发展经济、发展产业兴趣不浓,发挥致富能人作用来带动贫困户发展产业实现共赢的机制与模式探索、实践不够。产业扶贫资金整合监管不力。相关部门对产业发展资金认识存在片面性,资金整合不彻底、不全面,产业扶持资金监管不力,部分干部群众反映,一些种植大户不追求产业发展质量而是追求产业发展规模,不是通过发展产业获得收益而是通过获取政府产业扶持资金获得收益,不同程度说明相关部门在产业资金发放上监管不力。金融信贷扶贫作用发挥不明显,2016年县农行设立了产业扶贫分险基金355万元,为贯彻落实国家金融扶贫有关精神,发放扶贫小额贷款23笔76万元;金穗惠农产业扶贫贷款1笔48万元。总体看来金融资金额度低,对没有基础的贫困村(户)发展产业助推作用小。

三、我县产业扶贫及集体经济发展的对策建议

产业扶贫是指以市场为导向、以经济效益为中心、以产业发展为杠杆的扶贫开发过程,是增强贫困地区“造血功能”促进贫困地区发展、带动贫困农牧民群众长效脱贫和持续增收的一条重要途径,是脱贫攻坚的战略重点、主要任务和治本之策。发展壮大集体经济是深化改革、巩固党在农村基本经济制度的的必然要求,是提高农牧民组织化程度,推进农牧业产业化、规模化经营的客观需要,是增强基层组织创造力、凝聚力和战斗力的现实需要,是发展农村公益事业、减轻农牧民负担,促进农民增收、实现农牧民富裕最有效的途径,尤其在脱贫攻坚进程中,发展集体经济是助推产业扶贫最强大的引擎。针对当前我县产业扶贫及集体经济发展现状及存在的突出问题,我们有以下建议。

(一)产业扶贫及集体经济发展规划务必科学。科学的规划是产业扶贫及集体经济发展的先导。必须准确掌握阿坝县产业扶贫及集体经济发展现状,客观分析产业及集体经济发展的优势、劣势和存在的短板和薄弱环节,科学制定产业扶贫及集体经济发展规划和年度实施方案,按照“因地制宜、量力而行、依法依规、科学管理、统筹推进”的总体思路,以绿色发展为主线,以消除“空壳村”、扶持薄弱村、壮大富裕村为目标,坚持“党委政府主导、园区基地助推、多元主体带动、扶持农户自力,产业资金解难”,突出“科学发展、因村施策、统筹兼顾、群众主体、依法依规”,狠抓生态农业、绿色工业、特色旅游业和现代商贸物流业等特色优势产业培育,力争到2020年投资建成100个集体经济组织,全县集体经济收入上千万元,每村集体经济收入不低于10万元,全县集体经济空壳村全面消除、薄弱村的发展能力全面提升,富裕村得到有效巩固,确保生态农牧业提质增效、绿色工业做大做强、特色旅游业加速崛起、现代商贸物流业欣欣向荣。

(二)产业扶贫及集体经济发展项目确定务必精准。项目精准是产业扶贫及集体经济发展的关键所在。习总书记指出“如何啃下脱贫攻坚这块硬骨头关键就在于做精做细脱贫规划、找准扶贫项目和致富产业”。 针对产业发展效益不可靠、不明显、不持续的实际,必须立足资源禀赋、发展条件、市场前景,由党委政府主导产业发展方向,各乡(镇)村按照农牧民意愿、生产技能,在充分论证和分析核算的基础上,因地制宜确定产业扶贫及集体经济发展项目。尤其在种养殖业上必须充分发挥涉农部门和种养殖大户的作用,由涉农部门和种养大户进行项目可行性的分析论证和立项,切忌闭门造车、想当然办事和拍脑袋决策,着力解决扶贫产业盲目发展和无序发展的问题,始终确保产业发展朝着最有潜力、最有特色、最有优势的方向推进。当前,阿坝镇地处县城所在地、人口流动量较大,区位优势明显;中上阿坝地区在青稞、绿豌豆等种植上的经验丰富、农牧民种植积极性较高,产业收益可观;麦尔玛片区草场资源丰富、农牧民习惯牲畜养殖;柯河及下阿坝片区土地草场资源稀缺、林下资源相当丰富,建议阿坝镇主要从事商贸物流及服务业;中上阿坝地区在产业扶贫及集体经济发展上以青稞、绿豌豆、油菜、露地蔬菜种植为主攻方向;麦尔玛片区主要发展奶产业和牛羊肉业,柯河及下阿坝片区以发展二、三产业为主。

(三)产业扶贫及集体经济发展资金监管务必加强。资金投入是产业扶贫及集体经济发展的根本保障。必须精准把握资金投向,围绕发展“亮点”产业即有希望、有效益、能增收、促脱贫的目标,由党委政府主导产业扶贫资金投向,充分考虑资金投向的脱贫主体和发展主体的发展意愿和能力,确保投入的产业效益可靠、效果持续、实效明显,坚决杜绝大水漫灌、投钱了事、给钱脱贫等形式扶贫,做到产业资金使用有的放矢,靶向发力。必须坚持产业扶贫资金“谁审批谁负责”、“谁使用谁负责”的原则,分级建立分工明确、权责对等的资金分配、使用、监管机制,确保产业扶贫及集体经济发展资金投入精准。项目审批单位对所审批的产业扶贫资金负有跟踪问效的责任,资金使用人负有依法依规使用资金的责任,驻村工作队、第一书记把管好用好产业扶贫资金作为主要任务,主动介入并承担相应的监管责任。相关部门严明扶贫资金审批、使用、监管的纪律规定,建立责任追究制度,对因项目前期调研不够、决策失误、经营不善、监管不力等,造成产业扶贫资金重大损失浪费或虚报套取产业扶持资金的进行严肃追责。尤其是要从产前、产中、产后的监督验收等入手,加大财政对专业大户和企业投入的扶持资金的监管,严防其套取产业扶持资金。

(四)产业扶贫及集体经济发展经营主体务必多元。多元的经营主体是产业扶贫及集体经济发展的骨干力量。必须在新型经营主体培育上下大力气,着力培育一批示范带动能力强、助农增收效果明显的专合组织、家庭农牧场、种养大户,成为引领乡村产业扶贫和集体经济发展的主力军。针对我县农牧民发展观念滞后、劳动能力低下、抗风险的能力相对较弱,产业发展积极性不高等现实问题,必须进一步完善关于农牧区土地草场林地流转推进产业适度规模经营的意见办法,从项目、资金、土地、税收、技术、信息等方面向新型经营主体倾斜,在充分尊重农民意愿和承包权益的基础上,按照党委政府主导的原则,通过租赁、入股等方式,鼓励农牧民将经营权流转到专合组织、生产大户、致富能人和企业手中,进行规模经营和集约经营,形成以专业大户为基础、以合作经济组织为纽带、以龙头企业为骨干,多种经营主体共同发展的现代产业新格局,使资源、资金与新型经营主体的技术优势和市场竞争能力有效连接,促进资源优势转化为经济优势。

(五)产业扶贫及集体经济收益分配制度务必完善。完善的收益分配制度是产业扶贫及集体经济发展重要的前提。产业扶贫及集体经济发展最终目的是保证贫困人口持续增收。中央明确提出探索和建立“贫困人口资产收益扶持制度”,就是要将市场机制和资本运作模式引入农村,有效整合财政扶持资金以及集体和农户细碎、分散、沉睡的各种资源要素成为资本,入股参与到专业大户、专合组织等新型经营主体和龙头企业的生产经营,使贫困群众在获得财产性收入的同时,享受分红、就业、技术指导等多种收益,从旁观者变为参与者,促进贫困群众生产技能提升和稳定增收;对专业大户、企业等新型经营主体而言可以在不增加成本的情况下发展适度规模经营,实现利润最大化。当前,我县产业扶贫及集体经济收益分配机制不健全,很多乡村甚至未建立,挫伤了农牧民的积极性,必须积极建立“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的利益联结分配机制,形成人人参与、人人倾力、人人受益的制度体系。

(六)产业扶贫及集体经济发展协调服务务必跟进。强化配套服务是产业扶贫及集体经济发展根本保障。保障的主体是各级党委政府。在产业扶贫及集体经济发展的进程中会遇到资金、资源、劳动力、风险防范、技术推广、社会治安等各种各样的问题,而这些问题靠农牧民和经营主体根本无法解决,这就需要党委政府加大协调服务的力度。在资金扶持上,长期以来财政资金使用“碎片化”问题突出,资金条块分割管理,多渠道资金的重复交叉和部门间难以协调配合,整合资金难度大,且单纯依靠财政资金投入资产收益扶持制度资金不足。因此,必须推动建立县级资金整合机制,形成以财政资金为主体、引导金融和社会资金参与的资金整合机制解决产业扶贫及集体经济发展资金问题。在资源转让上,必须构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权体系虽然我们进行了土地、草场、森立等确权颁证,但农牧民对确权的重要性认识不足,对权利的使用效果不明显,很多资源被闲置,必须加强宣传发动,使农牧民在转让经营权中获得收益。在风险防范上,受自然条件制约,农业产业前期投入大,生产周期长,受自然灾害、市场波动双重影响程度深,加之农村电子商务、物流、农业生产资料供应、农业保险等措施不配套,农业生产成本高、风险大。因此必须完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系,提风险防范能力。在科技服务上,政府及相关部门要完善信息服务体系,进一步加强市场供求信息、气象信息和新科技信息的提供,加大农牧民生产技能培训,强化生产执法检查,加快产品有机认证、地理标示保护、产品设计包装、特色品牌创建等。在发展环境上,要强化社会治安整治力度,严厉打击强买强卖、欺行霸市、垄断经营等不法行为,为产业发展提供优质的社会环境。(责任编辑:阿坝县人大常委会)

 

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