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关于对县级人大专门委员会性质和职责的思考
来源：州人大
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更新日期：2022-03-30
关于对县级人大专门委员会性质和职责的思考
--以红原县为例
2021年换届时，红原县人大常委会根据地方组织法有关规定和《阿坝州人大常委会办公室中共阿坝州机构编制委员会办公室关于规范全州各县（市）人大机构设置的通知》（阿人办〔2021〕83号）文件精神，设立了法制监察司法和民族宗教外事委员会、财政经济预算和农业农村城乡环境保护委员会、教育科学文化卫生和社会建设委员会。并在红原县第十五届人民代表大会全体会议表决通过了专门委员会成员人选。县级人大设立专门委员会是坚持和完善人民代表大会制度、推动人大工作创新发展的必然要求，也是加强人大及其常委会自身建设、更好发挥国家权力机关职能作用的必然要求。那么，县级人大专门委员会如何有效地开展工作，可以从以下几个方面去思考：
第一个思考： 专门委员会是什么
要弄清楚人大专门委员会是什么之前，我们有必要先弄清楚县级人大专门委员会是怎么产生的、专门委员会与常委会及其工作机构的区别及其特点优势。
一要弄清楚县级人大专门委员会是怎么产生的？组织法第三十条规定，县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据工作需要可以设立法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导，在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。各专门委员会的主任委员、副主任委员、委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。县级人大专门委员会的主任委员、副主任委员、委员构成专门委员会组成人员，从组织法的规定看，专门委员会组成人员首先是本级人大代表，在任职或兼职时限内不能担任行政机关、审判机关和检察机关的职务。其次是具有某方面专业知识的人员担任。
二要弄清楚专门委员会与常委会及其工作机构有什么区别？县人大的专门委员会与县人大常委会的工作委员会主要有四个方面的区别，即：一是机构设置的法律依据不同。于2015年8月29日修订的地方组织法第三十条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”至此，县级人大设立专门委员会具有了法律依据；工作委员会的设置，地方组织法第五十三条也有明确规定：“常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”这里所指的“工作机构”即为“工作委员会”。二是组成人员的产生方式不同。各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。专门委员的组成人员从同级人民代表大会代表中产生；工作委员会由主任、副主任和委员组成，其组成人员由主任会议提名，常委会任命。其组成人员不一定是本级人大代表，但都是常委会机关工作人员。三是隶属关系不同。各级专门委员会受本级人民代表大会领导，在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导；工作委员会是本级人大常委会的工作机构，在常委会的领导下开展各项工作。四是职权职责不同。专门委员会的主要职能是“议事”。地方组织法第三十条规定：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”也就是说专门委员会有提议案和审议交付议案的权力；工作委员会的主要职能是“办事”。例如联系代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。其既没有提案权，也没有审议权。由上可知，县级人大各专门委员会与工作委员会既有职能交叉，又有各自侧重的工作，需准确把握彼此的职能定位，科学地划分与工作委员会的职责范围，充分发挥其职能作用。
三要弄清楚县级人大专门委员会有哪些特点和优势？县级人大设立专门委员会是人民代表大会制度与时俱进发展的必然，是坚持和完善人民代表大会制度的需要，也是人大工作实践不断深化发展的结果。县级人大专门委员会与常委会工作机构相比较，有其独特的优势和作用。一是机构专门化程度较高。专门委员会的组成人员都是本级人大代表或人大常委会组成人员。专门委员会是在本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内进行专门性工作的机构，能够在较高层次上为本级人民代表大会及其常务委员会行使职权提供比较专业的建议、参谋和服务。专门委员会的工作不仅为本级人民代表大会及其常务委员会提供信息、反映情况，而且还提出决策依据和决策方案，是本级人民代表大会及其常务委员会审议决策时必不可少的辅助力量，能够为人大及常委会提供更精细的服务，提升人大监督的准度。二是工作专业性较强。专门委员会按照专业分工设置，对口联系本级人民政府及有关工作部门和人民法院、人民检察院，在一定职责范围内，对一些专门性的问题进行深入细致的调查研究。专门委员会集中主要精力聚焦专门问题，围绕专门问题认真学习与本委员会工作有关的法律、政策和专业知识，开展专题调查，进行专题理论研究和实践探索，积极发挥专门委员会组成人员的专业特长，提出有价值的意见、建议和方案。三是听取民意集中智慧较广。专门委员会可以审议、拟订和提出有关议案，具有一定的法律地位和监督职能；可以对人民群众反映强烈的重大社会问题进行视察，听取本级人民政府及部门、人民法院、人民检察院的工作汇报，调查本级国家机关及其工作人员执行宪法、法律的情况等，并根据视察和调研结果，向本级人民代表大会及其常务委员会提出议案或建议。同时，专门委员会的专业性、权威性又要求在工作中密切联系同本专门委员会有关的人大代表、专家学者和选民群众，搭建起新的联系桥梁和履职平台，有利于广泛集中民意、智慧和力量做实人大工作。
第二个思考：专门委员会做什么
地方组织法第三十条规定：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”组织法第四十六条规定，“县级以上地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会，可以向本级人民代表大会常务委员会提出常委会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常委会会议审议。”“县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向本级人大常委会提出属于职权范围内的议案，由主任会议决定是否提交常委会会议审议、或者先交有关专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会会议审议”。从这些法律规定已经明确了专门委员会做什么。据此，县级各专门委员会按照业务分工，应主要承担以下几方面的职责：一是审议本级人民代表大会主席团或者本级人民代表大会常务委员会交付的议案，提出审议结果报告或者审议意见；二是向本级人民代表大会主席团或本级人民代表大会常务委员会提出属于本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案；三是审议本级人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律、法规相抵触的本级人民政府的行政规章、决定和命令，下一级人民代表大会的决议和决定，提出报告；四是审议本级人民代表大会主席团或者本级人民代表大会常务委员会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要的时候，向本级人民代表大会主席团或者本级人民代表大会常务委员会提出报告；五是检查宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会、本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在本行政的执行情况；六是对属于本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议；七是承办本级人民代表大会常务委员会交付的其他工作。
第三个思考：专门委员会怎么做
专门委员会闭会期间主要依据监督法及四川省监督法实施办法开展工作。一是为常委会听取和审议专项工作报告把关。监督法第十二条“一府两院应当在常委会举行会议的20日前，将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见；一府两院对报告修改后，在常委会举行会议的10日前送交常委会”，常委会听取专项工作报告后，有关专门委员会要根据常委会组成人员的审议发言代拟常委会对专项工作报告的审议意见，专项工作报告审议意见经主任会议审定后交“一府两院”研究处理。监督法第十四条规定，人大常委会会议在听取专项工作报告审议意见的情况报告前，“一府两院”要将审议意见办理情况报告送有关专门委员会征求意见后，向常委会提出书面报告。二是保证常委会正常审查批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。县级人大常委会审查批准决算，听取和审议国民经济和社会发展和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告是规定动作，专门委员会除了履行对上会材料的把关外，在常委会会议听取审议年度决算情况时，有关专门委员会要提出对决算草案的审查报告，解读报告中的有关指标，提出批准与否的意见建议供常委会组成人员选择。常委会会议听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况报告时，有关专门委员会也要专业阐释相关经济指标核算依据、指标之间的相互关系，为常委会会议组成人员审查计划报告提供帮助。相关专门委员会在常委会听取审计工作报告后要依据组成人员审议发言，代拟常委会审议意见，罗列审计问题清单，经常委会主任会议审定后交有关部门整改。三是协助常委会对有关法律法规的实施情况开展检查。执法检查是常委会一项重要职能，有关专门委员会要发挥专业特点代拟常委会执法检查方案，经常委会主任会议审定后检查有关法律法规的贯彻执行情况，常委会会议听取和审议执法检查报告时，有关专门委员会要提出改进执法工作的意见或提出对有关法律法规的修改完善建议。四是配合做好规范性文件备案审查。县人大常委会有关工作机构对“一府两院”报送的规范性文件备案审查可以转交有关专门委员会进行合法性审查，有关专门委员会重点审查文件制定是否超越法定权限、是否同法律法规相抵触、是否限制或者剥脱公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。如果“一府两院”制定的有关文件存在违反法律法规和其他应当予以撤销的情形，那么有关专门委员会要向常委会主任会议提出审查意见建议，由主任会议决定是否提交常委会会议作出与否的决定。五是提出询问、质询案。专门委员会的主任委员一般是常委会组成人员，这样的制度设计既便于强化常委会对专门委员会闭会期间的领导，又利于专门委员会组成人员及时发现“一府两院”执行常委会有关决定决议不严不实的问题。对严重影响人大常委会正常开展工作的单位，有关专门委员会主任委员可以和其他常委会组成人员三人以上联名提出对有关部门的质询案，质询案由常委会主任会议决定提交受质询的机关答复，主任会议可以决定受质询机关在有关专门委员会会议上口头或书面答复，提质询案的组成人员对答复不满意，经常委会主任会议决定有关部门再次答复。六是履职常委会特定问题调查。监督法第三十九条、四十条规定，“县级人大常委会对其职权范围内的事项有重大事实不清的可以组织关于特定问题的调查委员会”。常委会主任会议提议组织关于特定问题的调查委员会可以先交有关专门委员会审议，提出报告，再决定提交常委会审议决定。
目前因各专门委员会刚刚设立不久，很容易按照以前工作委员会的工作方法去开展工作。为此，各专门委员会要根据法律法规的规定，从明确工作职责、联系单位、制定工作计划等方面入手开展相关工作。一要准确定位重职责明确。根据法律规定，要建立健全专委会工作规则，县级人大各专门委员会不仅要有明确的工作范畴、工作职责、议事规则和运作规范等，还得在大会闭会期间根据常委会的年度工作安排，开展工作评议、执法检查、代表视察、专项问题调研等日常工作，并形成调查报告或书面意见。由于各专门委员会及其委员是通过人民代表大会选举产生的，因此，在每年一度的人民代表大会上，各专门委员会须向大会作书面报告。同时，人大常委会主任会议要对各专门委员会拟定的工作计划和调研课题等进行统一协调部署，定期听取各专门委员会工作汇报，并加强对各专门委员会的工作监督，建立各专门委员会定期向人大及其常委会报告工作等制度，促进县人大常委会各项工作顺利开展。二要加强学习重能力建设。各专门委员在工作中要突出一个“专”字。其“专”主要表现在各专门委员会联系和监督对象的工作具有较强的法律性和专业性。这就要求各专门委员会要集中精力认真学习与本委员会工作有关的法律、政策和专业知识，不断提高自身工作能力，避免“闹笑话”，避免被监督对象对人大的审议意见不知所云现象的发生。一方面要加强对各专门委员会法律政策等理论知识的培训，特别是《地方组织法》《监督法》《代表法》等人大开展工作用得最多、又最基本的法律法规的培训学习，逐步完善各专门委员会组成人员的知识结构，实现专业化、专职化，解决专门委员会不“专”的问题。另一方面要严守政治规矩和纪律规矩，加强对各专门委员会组成人员的管理，改进工作作风，增强履职意识，实现从不会做、不想做到想做事、能干事、会干事的转变。三要加强调研重工作实效。由于受编制制约，虽然红原县人大各专门委员会没有专门的编制，没有具体的工作人员，副主任委员、委员均是兼职，与各专委会对口联系的各部门行政编制对比，在组织力量方面上处于“失衡”状态。但是各专门主任委员充分调动兼职副主任委员、委员的积极性，采取“有重点、有协作、少而精、求实效”的方法，推动专门委员会工作有力有序有效地开展。具体来讲，主要是：一重选题。围绕县委政府中心工作，对社会关注度高、人民群众反映强烈的民生问题和重大问题，进行询问、查阅资料等前期调查，科学合理的确定调研课题，向人大常委会提出选题建议。二重调研。通过深入基层实地走访、多方面听取意见诉求、分析事实、对比数据等方法开展调研工作，深入了解和掌握第一手材料，有针对性地提出意见、建议，宜“短、平、实”，即提出的意见、建议要简洁明了、切实可行，对工作的评价要中肯平实，指出问题要有事实依据，对切忌空洞无物、模棱两可、于法无据。三重协调。一方面要密切同人大代表和专家学者的联系，广泛集中民意、智慧和力量开展调研工作。另一方面各专门委员会之间要主动沟通协调，即各专门委员会下去调研前，既要有协作，又要有分工，避免多个调研组同时到同一乡镇重复调研。四重实效。由于县级人大各专门委员会不具备上级人大专门委员会人员多、专业能力强的优势和特点，因此，县级人大各专门委员会开展工作，既要立足自身实际，遵循抓重点、少而精、求实效的原则，把事关经济发展、社会稳定和改善民生等带有全局性和长远性的重大事项，纳入工作计划，实实在在的开展工作，做到与县委工作同向、与常委会工作同步；又要注重实效，把委员会的调研成果转化为常委会的调查报告和审议意见，以常委会的名义督促“一府两院” 抓落实抓整改。
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